Predmet ustavnog prava
Predmet ustavnog prava određuje se pojmom državne politike, ali ne u uskom smislu samog ustrojstva i djelovanja državnih tijela, nego šire, kao sustava institucija kroz koje se oblikuje i ostvaruje politička vlast u državi. Taj pojam obuhvaća institucije državnog ustrojstva, odnosno način izbora ili imenovanja nositelja vlasti, njihov djelokrug, međusobne odnose i način odlučivanja. Uključuje i institucije djelovanja građana prema državnoj vlasti kroz ostvarivanje njihovih osobnih i kolektivnih sloboda, prava i dužnosti. Osim toga, obuhvaća i cjelovit sustav institucija koje utječu na sadržaj odluka tijela državne vlasti, bilo da se radi o pravnim propisima ili političkim odlukama. Među tim institucijama važnu ulogu imaju nacija i druge etničke skupine, političke stranke, društvene skupine okupljene oko gospodarskih interesa, interesne skupine i vodeće političke osobe.
Kruti i meki ustav
Kruti ustavi su oni koji se mogu mijenjati samo na način drukčiji od postupka donošenja ili izmjene zakona. Zbog toga njihove norme imaju nadzakonsku snagu, pa svi drugi pravni propisi u državi moraju biti u skladu s ustavom. Meki ustavi su oni koji se mogu mijenjati na isti način kao i zakoni, pa svaki zakon može izmijeniti bilo koju normu formalnog mekog ustava. Kao primjer mekog ustavnog uređenja navodi se Velika Britanija, koja nema ustav u formalnom smislu, nego samo u materijalnom smislu, a zakon je najviši izvor ustavnog prava. Danas je gotovo svaki formalni ustav ujedno i kruti ustav, dok su meki ustavi vrlo rijetki i predstavljaju iznimku.
Promjena (revizija) Ustava RH
Ustav Republike Hrvatske za svoju promjenu koristi sustav redovitog predstavničkog tijela uz mogućnost fakultativnog ustavotvornog referenduma. Ustavotvornu inicijativu za promjenu Ustava imaju jedna petina zastupnika Hrvatskog sabora, predsjednik Republike i Vlada RH. Nakon podnošenja prijedloga, Sabor najprije većinom glasova svih zastupnika odlučuje hoće li pristupiti promjeni Ustava, a zatim utvrđuje nacrt promjene također većinom glasova svih zastupnika. Konačnu odluku o promjeni Ustava Sabor donosi dvotrećinskom većinom svih zastupnika, a promjenu proglašava Sabor. Ustav se može promijeniti i ustavotvornim referendumom, o čijem raspisivanju odlučuje Sabor ili predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade. Na referendumu se o promjeni odlučuje voljom većine birača koji su pristupili glasovanju, a tako donesena odluka je obvezatna.
Ustavna vladavina
Ustavna vladavina označava oblik uređenja političke zajednice u kojem je vlast ograničena ustavom i pravom. Ona izražava stari demokratski ideal prema kojem se građani ne pokoravaju ljudima, nego zakonima, što se sažima izrekom non sub homine sed sub lege. U suvremenoj teoriji ustavna vladavina podrazumijeva i proučavanje stvarnih puteva donošenja političkih odluka i korištenja političkog utjecaja, koji često nadilaze formalne ustavne odredbe i institucije. Time se ne promatra samo formalni ustavni poredak, nego i stvarni politički proces u zajednici. Koncept ustavne vladavine temelji se na idejama vladavine prava i konstitucionalizma.
Vladavina prava (rule of law)
Vladavina prava označava sustav političke vlasti utemeljen na poštivanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana, tako i od strane nositelja vlasti. To znači da svi zakoni, drugi propisi i postupci tijela vlasti moraju biti zasnovani na zakonu, odnosno na propisu utemeljenom na zakonu, što izražava načelo ustavnosti i zakonitosti. Vladavina prava ne traži samo formalno poštivanje propisa, nego i to da ustav i zakoni sadržajno služe zaštiti ljudskih prava i sloboda unutar demokratskog političkog sustava. Zato samo demokratski ustav može osigurati puno ostvarenje načela vladavine prava. Poštivanje nedemokratskog ustava i zakona kojima se krše ljudska prava protivno je tom konceptu. U Ustavu RH vladavina prava izražena je u članku 5. kao temeljna vrednota, a posebno je usmjerena na načelo ustavnosti i zakonitosti te na zaštitu ljudskih prava i sloboda. Srodan joj je koncept pravne države, koji je u njemačkoj doktrini više naglašavao hijerarhiju i poštivanje propisa nego njihov sadržaj.
Razlikovanje ustava prema stupnju ozbiljenja
Carl Lowenstein razlikuje ustave prema njihovu odnosu prema ustavnoj vladavini i stupnju njihove stvarne primjene. Normativni ustav je onaj koji u cijelosti zadovoljava zahtjeve ustavne vladavine i stvarno je ostvaren u životu, pa usmjerava demokratski politički proces u državi. Nominalni ustav također zadovoljava normativne zahtjeve ustavne vladavine i postoji namjera njegove provedbe, ali zbog određenih razloga nije u potpunosti ostvaren u stvarnosti. Semantički ustav je ustav koji postoji samo po nazivu, ali se ne primjenjuje u bitnim pitanjima ustavne vladavine. Njegova je funkcija uglavnom prikrivanje stvarnih odnosa i procesa političke vlasti, a ne stvarno ograničavanje i uređivanje vlasti.
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
Među najvažnijim europskim dokumentima za zaštitu ljudskih prava ističu se Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iz 1950., Europska socijalna povelja iz 1961., Europska konvencija o sprječavanju mučenja, Europska okvirna konvencija o zaštiti nacionalnih manjina i Europska povelja o lokalnoj samoupravi. Sve te konvencije obvezuju članice Vijeća Europe, organizacije osnovane 1949. radi promicanja ljudskih prava i demokracije. Najvažnija među njima je Europska konvencija o ljudskim pravima, koja je dopunjena s trinaest protokola kojima je reformiran sustav zaštite prava i sloboda. Posebno je važan 11. Protokol, koji je 1998. uspostavio stalni Europski sud za ljudska prava. Konvencija je stupila na snagu u Republici Hrvatskoj 1997., pa su je sudovi i druga državna tijela dužni izravno primjenjivati, čak i neovisno o eventualno suprotnim domaćim zakonskim odredbama.
Europski sud za ljudska prava
Europski sud za ljudska prava je stalni sud utemeljen 11. Protokolom, koji je stupio na snagu 1. studenoga 1998., čime je zamijenjen raniji dvostupanjski sustav zaštite. Sud čine suci iz reda uglednih pravnih stručnjaka i osoba visokog moralnog ugleda, a njihov broj odgovara broju država članica Vijeća Europe. Nadležnost Suda obuhvaća tumačenje i primjenu Konvencije, uključujući pojedinačne zahtjeve, međudržavne pritužbe i savjetodavna mišljenja. Sud odlučuje putem odbora od tri suca, vijeća od sedam sudaca i velikog vijeća od sedamnaest sudaca. Pojedinac, pravna osoba, nevladina udruga ili skupina pojedinaca može, nakon što iscrpi sva domaća pravna sredstva, izravno podnijeti zahtjev Sudu radi zaštite prava zajamčenih Konvencijom. Ako Sud utvrdi povredu Konvencije, može dosuditi pravednu naknadu, a njegove su odluke obvezatne, dok o njihovoj provedbi brine Vijeće ministara vanjskih poslova Vijeća Europe. Odredbe Ustava RH sukladne su jamstvima sadržanima u Europskoj konvenciji o ljudskim pravima.
Granice korištenja slobodama i pravima
Korištenje zajamčenim slobodama i pravima nije neograničeno, jer svako pravo ima svoje granice. Te granice postoje zato što pojedina prava mogu međusobno dolaziti u sukob, a prava pojedinca ne smiju se zloupotrebljavati na štetu drugih ili na način koji bi štetio samom pojedincu. Svako pravno uređivanje zapravo znači sužavanje zamišljene apsolutne slobode, jer pravo mora uređivati odnose u cijeloj društvenoj i političkoj zajednici, a ne samo položaj jednog pojedinca. Ustav RH predviđa da se ustavna prava i slobode mogu ograničiti radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja. Dodatno, poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu se zakonski ograničiti i radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode i okoliša te zdravlja ljudi.
Osobna prava
Osobna prava obuhvaćaju više ustavnih jamstava koja štite privatnu sferu pojedinca. Tu spadaju jamstva osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti, sloboda kretanja i pravo povratka u RH, pravo utočišta te zaštita od protjerivanja protivno zakonu i međunarodnim ugovorima. U osobna prava ubraja se i nepovredivost doma, pri čemu se pretraga u pravilu može provesti samo na temelju sudskog naloga, uz zakonom određene iznimke. Nadalje, zajamčena je sloboda i tajnost dopisivanja te zaštita osobnih podataka, a ograničenja su dopuštena samo zakonom radi sigurnosti države ili vođenja kaznenog postupka. Osobna prava uključuju i slobodu mišljenja i izražavanja, zabranu cenzure, pravo na ispravak, kao i slobodu savjesti i vjeroispovijedi. Sve vjerske zajednice jednake su pred zakonom i odvojene od države.
Politička prava i slobode
Politička prava i slobode temelj su demokratskog i višestranačkog ustavnog poretka. Ona obuhvaćaju slobodu udruživanja, osobito osnivanje političkih stranaka, sindikata i drugih udruga, uz zabranu djelovanja usmjerenog na nasilno rušenje demokratskog poretka ili ugrožavanje teritorijalne cjelovitosti RH. U politička prava spada i jednaka dostupnost javnih službi svim građanima pod jednakim uvjetima, pri čemu se odbacuju nepotizam, klijentelizam i politička podobnost, a prednost se daje stručnosti i zaslugama. Zajamčeno je i pravo na javno okupljanje i mirni prosvjed, uz zakonska ograničenja radi zaštite javnog reda i mira. Važno političko pravo je biračko pravo, koje je opće i jednako, aktivno i pasivno, a ostvaruje se neposrednim izborima tajnim glasovanjem. Tu su i pravo peticije, odnosno obraćanja državnim tijelima i pravo na odgovor, kao i dužnost obrane Republike, uz mogućnost prigovora savjesti pod zakonskim uvjetima.
Načelo ustavnosti
Načelo ustavnosti u užem pravno-tehničkom smislu zahtijeva da se zakoni donose u skladu s razdiobom vlasti utvrđenom krutim ustavom, da zakonodavac poštuje ustavom propisani postupak te da zakoni i drugi propisi sadržajno budu u skladu s Ustavom. Ono također traži djelotvoran sustav nadzora nad poštivanjem tih zahtjeva, koji ostvaruju ustavni sud i redovno pravosuđe. Nadzakonska snaga ustavnih propisa proizlazi iz položaja donositelja ustavnopravnih normi i iz posebnog, složenijeg postupka njihova donošenja i izmjene. Ustav RH u članku 5. propisuje da zakoni moraju biti u skladu s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Građanima je načelno dopušteno činiti sve što nije zabranjeno, dok državna tijela mogu djelovati samo u okvirima koje dopušta zakon.
Načelo zakonitosti
Načelo zakonitosti znači da svaki akt javne vlasti mora biti utemeljen na zakonu i provoditi se u skladu sa zakonom. Zakon je, odmah nakon Ustava, najvažniji pravni akt, a ograničenja prava građana i nametanje obveza dopušteni su samo na temelju zakona. To se načelo odnosi i na opće podzakonske akte i na pojedinačne akte, kao što su sudske presude, upravna rješenja i druge odluke tijela javne vlasti. Kod općih akata zakonitost traži da budu formalno doneseni od ovlaštenog tijela u propisanom obliku i da sadržajno budu u skladu s aktima veće pravne snage. Kod pojedinačnih akata zahtijeva se da budu doneseni u okviru zakonskih ovlasti i nadležnosti te uz poštivanje materijalnih i procesnih pravila. Da bi načelo zakonitosti bilo stvarno djelotvorno, mora postojati sustav zaštite ustavnosti i zakonitosti, jer bez pravnog sredstva zajamčeno pravo ostaje samo na papiru.
Formalna neustavnost zakona
Formalna neustavnost zakona postoji kada zakonodavac ne poštuje ustavom propisani postupak donošenja zakona ili povrijedi pravila o obliku u kojem se zakon donosi. Najteži slučaj bio bi kada bi akt nazvan zakonom donijelo nenadležno tijelo, jer bi takav zakon bio ništavan. Među blaže povrede ubrajaju se postupanje po prijedlogu neovlaštenog predlagatelja, nepoštivanje kvoruma, nepoštivanje propisane većine za donošenje zakona te primjena hitnog ili skraćenog postupka bez ispunjenih uvjeta. Formalnu neustavnost mogu uzrokovati i povrede pravila o proglašavanju i objavljivanju zakona. Bit formalne neustavnosti nije u sadržaju zakona, nego u nepravilnosti njegova donošenja.
Institucije za nadzor ustavnosti i zakonitosti
Sustav nadzora ustavnosti i zakonitosti obuhvaća više oblika kontrole pravnih akata. Prvo, postoji nadzor ustavnosti zakona, koji je sudska funkcija i pretpostavlja postojanje krutog ustava; u većini europskih zemalja tu zadaću obavlja ustavni sud kao posebno tijelo. Drugo, ustavnost i zakonitost podzakonskih propisa nadziru sudovi i, gdje postoje, ustavni sudovi, a redovni sudovi mogu nezakonite propise izuzeti od primjene kroz iznimku nezakonitosti. Osim toga, zakonitost podzakonskih propisa osigurava se i instancijskim nadzorom viših tijela nad aktima nižih tijela. Zakonitost pojedinačnih pravnih akata štiti se u žalbenim postupcima pred višim sudovima te u upravnom sporu. Poseban oblik zaštite je ustavnosudski nadzor pojedinačnih akata povodom ustavne tužbe, nakon što su iscrpljena sva druga pravna sredstva.
Posredno i neposredno odlučivanje o ustavnosti zakona
Posredno ili akcesorno ocjenjivanje ustavnosti zakona postoji kada pitanje ustavnosti nije glavni predmet postupka, nego prethodno pitanje koje sud mora riješiti da bi odlučio o konkretnom sporu. U tom slučaju odluka o neustavnosti djeluje samo u tom konkretnom predmetu, među strankama, pa se govori o učinku inter partes. Takav sustav naziva se difuznim ili decentraliziranim, jer o ustavnosti mogu odlučivati svi sudovi. Neposredno ili apstraktno odlučivanje postoji kada je pitanje ustavnosti samo meritum spora, pa ustavni sud ocjenjuje zakon neovisno o konkretnom slučaju. Tada odluka djeluje prema svima, odnosno erga omnes, pa se taj sustav naziva centraliziranim. Neke države poznaju i mješoviti sustav, u kojem nadzor obavljaju vrhovni sudovi.
Pravne posljedice odluka o neustavnosti zakona
Pravne posljedice odluka o neustavnosti zakona razlikuju se prema tome radi li se o ukidanju ili poništavanju propisa. Ukidanje djeluje samo za budućnost, od trenutka donošenja odluke, pa ranije nastale pravne posljedice ostaju netaknute. Poništavanje djeluje retroaktivno, od trenutka donošenja osporenog akta, kao da taj akt nikada nije ni postojao. Ipak, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da se određeni odnosi nakon proteka vremena smatraju konačno uređenima i da se više ne diraju. Zbog toga pravni sustavi pravo na zaštitu vezuju uz određene rokove i ograničenja. U hrvatskom pravu ta su prava različito uređivana, a novelirani Ustavni zakon kod ukidanja ih povezuje i s time tko je podnio prijedlog za ispitivanje ustavnosti ili zakonitosti.
Prethodni i naknadni nadzor ustavnosti zakona
Naknadni odnosno a posteriori nadzor provodi se tek nakon što je zakon objavljen i stupio na snagu, a upravo je takav sustav prihvaćen u Hrvatskoj. Prethodni odnosno a priori nadzor provodi se prije stupanja zakona na snagu, a njegova je glavna prednost to što može spriječiti primjenu neustavnog zakona i nastanak štetnih posljedica. Međutim, mana mu je što se neustavnost često može uočiti tek u praktičnoj provedbi zakona. Osim toga, u takvom sustavu građani najčešće ne mogu sami potaknuti ispitivanje ustavnosti. Postoje i mješoviti sustavi koji spajaju prethodni i naknadni nadzor, kao u Portugalu. Hrvatski sustav, prema tekstu, pripada naknadnom nadzoru ustavnosti.
Uvjeti za izbor Ustavnog suda
Ustavni sud RH ima 13 sudaca koje bira Hrvatski sabor na prijedlog Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, na mandat od osam godina, bez ograničenja ponovnog izbora. Suci se biraju iz reda istaknutih pravnika, osobito sudaca, državnih odvjetnika, odvjetnika i sveučilišnih profesora pravnih znanosti. Za suca može biti izabrana osoba koja je hrvatski državljanin i diplomirani pravnik s najmanje 15 godina radnog iskustva u struci, odnosno 12 godina ako ima doktorat pravnih znanosti. Traži se i da se kandidat istaknuo svojim znanstvenim, stručnim radovima ili javnim djelovanjem. Sudac ne smije pripadati nijednoj političkoj stranki niti smije iskazivati osobnu naklonost prema strankama, a ne može obavljati ni drugu javnu ni profesionalnu dužnost. Predsjednika Ustavnog suda biraju sami suci između sebe na rok od četiri godine.
Djelokrug Ustavnog suda RH
Djelokrug Ustavnog suda određuje se isključivo Ustavom i Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu. U njegov osnovni djelokrug spada odlučivanje o suglasnosti zakona s Ustavom te drugih propisa s Ustavom i zakonom, kao i odlučivanje o ustavnim tužbama protiv pojedinačnih odluka kojima su povrijeđena ustavna prava i slobode. Sud prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, rješava sukobe nadležnosti između tijela vlasti, odlučuje o odgovornosti predsjednika Republike te nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka. Također nadzire ustavnost i zakonitost izbora i državnog referenduma te rješava izborne sporove koji nisu u djelokrugu sudova. Uz to obavlja i druge poslove određene Ustavom, poput nadzora nad donošenjem provedbenih propisa, primanja prisege predsjednika Republike i odlučivanja o određenim pitanjima vezanim uz predsjedničku dužnost i imunitet. Ustavni sud odlučuje i o suglasnosti zakona s međunarodnim ugovorima, ali nije nadležan za ocjenu suglasnosti samih međunarodnih ugovora s Ustavom.
Jamstva neovisnosti suda i sudaca
Neovisnost ustavnih sudaca osigurava se prije svega stabilnošću njihova položaja. Ustavni sudac može biti razriješen prije isteka mandata samo ako to sam zatraži, ako bude osuđen na zatvorsku kaznu ili ako trajno izgubi sposobnost obavljanja dužnosti. Drugo jamstvo je kaznenopravni imunitet, koji se sastoji od imuniteta neodgovornosti i imuniteta nepovredivosti. Imunitet neodgovornosti znači da sudac ne može biti pozvan na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasovanje te on apsolutno štiti njegovu funkciju bez vremenskog ograničenja. Imunitet nepovredivosti procesnopravne je prirode i znači da sudac ne može biti uhićen niti se protiv njega može pokrenuti kazneni postupak bez odobrenja Ustavnog suda. Iznimka postoji ako je sudac zatečen u počinjenju težeg kaznenog djela za koje je propisana kazna zatvora od pet godina.
Akti Ustavnog suda
Ustavni sud donosi odluke i rješenja. Odluka se donosi kada Sud odlučuje o meritumu stvari, dok se u svim ostalim slučajevima donosi rješenje. I odluka i rješenje moraju sadržavati uvod, izreku i obrazloženje, pri čemu je izreka najvažniji dio jer sadrži stajalište Suda o pitanju o kojem je odlučivao. Svaki sudac ima pravo izdvojiti svoje mišljenje, bilo da se slaže s odlukom, ali ne i s razlozima, bilo da se protivi i odluci i obrazloženju. Odluke i važnija rješenja objavljuju se u Narodnim novinama, a odluke o ocjeni propisa i na isti način na koji je bio objavljen propis na koji se odnose. Odluke i rješenja Ustavnog suda obvezatni su za sve fizičke i pravne osobe te sva tijela državne vlasti i lokalne samouprave, a njihovu provedbu osigurava Vlada RH ili drugo tijelo koje Sud odredi.
Odgovornost predsjednika Republike
Predsjednik Republike odgovoran je za povredu Ustava koju počini u obavljanju svojih dužnosti. Postupak za utvrđivanje njegove posebne odgovornosti može pokrenuti Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika. O odgovornosti odlučuje Ustavni sud, također dvotrećinskom većinom svih sudaca, i to u roku od 30 dana od zaprimanja prijedloga. Ako Ustavni sud utvrdi odgovornost predsjednika, njemu prestaje dužnost po sili Ustava. Ako odgovornost ne utvrdi, odbit će zahtjev Sabora. Zahtjev mora sadržavati činjenični opis, pravnu naznaku i dokaze o povredi Ustava, a predsjedniku Republike mora se omogućiti da iznese svoje stajalište i sudjeluje u postupku.
Pučki pravobranitelj (ombudsman)
Pučki pravobranitelj je posebna parlamentarna institucija izvansudske zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom i međunarodnim ugovorima na snazi u RH. Njegovo podrijetlo veže se uz skandinavsku instituciju ombudsmana, a u RH je uspostavljen Ustavom kao opunomoćenik Hrvatskog sabora. On štiti ustavna i zakonska prava građana u postupcima pred državnom upravom i tijelima s javnim ovlastima, djelujući na temelju pritužbi građana ili stranaca, ali i na vlastiti poticaj. Njegove intervencije nemaju pravno obvezujuću snagu, nego značenje upozorenja, prijedloga i savjeta, pa djeluje prvenstveno moralnim autoritetom. Svatko mu može podnijeti pritužbu bez dokazivanja pravnog interesa, što znači da je riječ o općem pravu pritužbe, odnosno actio popularis. Pučki pravobranitelj može predlagati donošenje i izmjene zakona, odgovara Saboru koji ga bira na osam godina, a njegovo djelovanje temelji se na neovisnosti, zakonitosti, pravednosti, neformalnosti i mogućnosti preventivnog djelovanja.
