SEPARATION ORDO/COMPTABLES

Question 1

Ordo/Comptab (vision Procureur gral)

Answer 1

• Tout compte exige un juge désintéressé (Pierre Moinot)
• Tout compte est un procès entre celui qui le rend et celui à qui il le rend (Cambaceres)

Système de responsabilité des comptables revu :

• sur la forme (Réforme 2009)
• sur le fond (Réforme 2011)

Question 2

Dématérialisation des pièces comptables

Answer 2

Elle offre des possibilités accrues d’amélioration des comptabilités publiques : traçabilité, inviolabilité des écritures

Question 3

la RPP (objectifs, enjeux)

Answer 3

Objectifs :

• garantir la sauvegarde des deniers publics (tenue de la caisse, encaissement des fonds, comptabilisation des opérations de recettes et de dépenses, justification des opérations)
• assurer le respect des règles de gestion publique

Enjeux :

• relation de confiance entre Ordo et Comptab qui évite le recours à un système d’assurance qui serait couteux et qui favorise le paiement rapide
• la RPP pèse sur le comptable en tant qu’autorité administrative (vs en tant qu’Individu, il relève du droit adm. et du droit pénal)

Questions :

• système dual (juge-ministre) : le juge arrêt le montant du manquement et le ministre fixe les conséquences pécuniaires du jugement pour le comptable (justice retenue, remise gracieuse comme une “éponge magique”)
• effectivité croissante de la RPP pose la question de la soutenabilité à long terme dans un contexte de restriction continue des moyens
• réforme 2011 pour un équilibre administratif et un équilibre financier ?

Question 4

Réforme de 2011, source d’équilibre

(Equilibre administratif / Equilibre financier)

Answer 4

Réforme 2011 repose sur le triptyque :

• maintien des principes de la RPP et de la remise gracieuse
• Mise en débet pour tout manquement avec préjudice financier et somme plancher
• en l’absence de préjudice, SNR

L’effectivité de la RPP s’est accrue avec la réforme car :

• la notion de préjudice détermine l’ampleur de la sanction financière ainsi que celle de la remise éventuelle
• le juge dispose du pouvoir de moduler la sanction en fonction des circonstances de l’espèce

Equilibre administratif entre les acteurs de la gestion publique

• au niveau local :
  
  • comptable tenu de procéder à un contrôle intransigeant (plus un contrôle de régularité qu’un contrôle d’efficacité)
  • mise en place de la réquisition pour contourner ce blocage
  • réquisition reste un sujet de friction entre ordonnateurs et comptables. Incompréhension des élus face au formalisme exigeant
• dans la sphère Etat :
  
  • le ministre du budget pour des raisons politico-administrativo-budgétaires peut demander au comptable de payer une dépense dans l’attente de la sortie des textes. Mais l’arrêt TPG Bouches du Rhône (21 mai 2013) précise que l’ordre donné par le ministre n’exonère, ni ne limite le comptable de sa responsabilité. Désormais les comptables apprécient les risques qu’ils prennent avant de répondre à une sollicitation hiérarchique.

Equilibre financier :

l’impact financier est en fonction :

• au dela du bon fonctionnement du service et des circonstances de l’espèce
• de la détermination du manquement avec ou sans préjudice
• de l’identification d’une SNR ou d’un laissé à charge du ministre par manquement ou par regroupement de manquements.

Question 5

Le positionnement du comptable

Answer 5

• le positionnement actuel du comptable au bout de la chaine de la dépense devenue complexe n’est plus adapté à l’exercice efficace de sa mission de contrôle
• le comptable est rarement le seul, ni même le principal responsable des atteintes aux règles de la comptabilité publique. Ces dernières sont souvent la conséquence d’un non respect par l’Ordo, élu local. Elus locaux ne pouvant être attrait devant la CDBF. Soit quasi absence de responsabilité des décideurs autre que pénale
• il convient de donner un contenu renouvelé au principe de séparation Ordo/Comptable

Question 6

Responsabilité des gestionnaires publics

Answer 6

Histoire :

• Les JF ont hérité de l’Empire l’interdiction d’exercer juridiction sur les ordonnateurs. Le régime impérial était soucieux de laisser toute marge de manoeuvre au souverain.
• Csq : la juridiction sur les ordonnateurs est singulièrement bridée

Aujourd’hui :

• eléments de contexte :
  
  • on a allégé les contrôles a priori pour exiger en même temps une plus grande responsabilité des gestionnaires a posteriori

Question 7

Pour une responsabilité plus effective du comptable ?

Answer 7

Contexte pour le comptable :

• Augmentation des charges liées aux exigences et à la complexification réglementaires (ex : excroissance des budgets annexes)
• baisse de 40 % des effectifs ex DGCP : de 57 000 à 35 000 agents dt uniquement 17 000 en SPL
• révolution informatique (Chorus, Hélios) et dématérialisation
• csq : gains de productivité via des processus nouveaux de visa de la dépense (CHD et contrôle allégé partenarial CAP)
• Visa de la dépense est allégée (CHD, CAP)

RPP (relation ordo-comptable) répond à des exigences contradictoires :

Répondre aux besoins des ordonnateurs tout en veillant au respect des normes réglementaires et comptables

• la RPP évite à l’ordonnateur de recourir à un système d’assurance pour couvrir les risques liées au recouvrement des recettes et à la régularité des dépenses
• vigilance du comptable sur la régularité, prenant le risque à ce qu’elle soit établie a posteriori

RPP relation juge des cptes-comptable

• la réforme 2011 a conduit dans les faits à transformer le juge des comptes en juge des comptables :
  
  • c’est l’action ou l’inaction du comptable à l’origine de l’irrégularité qui est jugée (et non plus la conformité du compte aux prescriptions réglementaires)
  • l’audience publique n’est pas axée sur la recherche de la vérité (vs le juge pénal recherche la vérité) mais sur les circonstances de l’espèce
• les arguments classiques de défense évoqués par le comptable :
  
  • Arg 1 : Manque de moyens humains. Avec les CHD et CAP, cet argument ne tient plus
  • Arg 2 : Défaillance des outils informatiques. Pourtant réelle, il est impossible pour le comptable de l’exposer sans requête d’une voie experte
  • Arg 3 : Répondre aux besoins de l’Ordo dans l’attente la régularisation a posteriori. Sauf que le comptable ne maitrise pas ce délai.

RPP et loyauté hiérarchique

Avec l’arrêt de la Cr 21 mai 2013 TPG Bouches du Rhône, le juge des comptes considère que l’ordre donné par le ministre n’exonère ni ne limite le comptable de sa responsabilité.

Question 8

la Responsabilité financière est-elle effective, efficace ?

Answer 8

La responsabilité financière fait l’objet de régimes juridiques spéciaux

• la responsabilité financières des Ordo et des Comptables relève de juridictions financières indépendantes (Cour, CRC, CDBF) de l’ordre judiciaire (Juge pénal, juge civile) et de l’ordre politique (CJR)
• certaines infractions financières (concussion, corruption, trafic d’influence, prise illégale d’intérêts, délit de favoritisme) constituent des infractions pénales en France, Portugal et Italie
• Mais :
  
  • tendance à la dépénalisation de la vie politique en France (Principe de non imputabilité individuelle d’une décision prise par un organe collectif, loi 2003 de transparence de la vie publique sur prévention des conflits d’intérêts)
  • pénalisation renforcée en Italie et au Portugal
• la gestion des finances publiques est un enjeu majeur via Eval des PP, médiatisation des aspects financiers, élus rendent cpte devant les usagers, citoyens-contribuables

les régimes juridiques de responsabilité des acteurs publics financiers

la singularité française est que le régime impérial a conduit à séparer Ordo / Comptable :

• régime juridique propre à chacun
• seuls les comptables sont justiciables devant les JF
• les Ordo ont échappé à toute responsabilité jusqu’en 1948 création CDBF
• En Italie, ts les acteurs publics (Ordo et Comptables) sont justiciables devant une JF unique la Cour des comptes (Corte dei conti)
• Au Portugal, juridiction unique le Tribunal de contas pour tous les acteurs publics (Ordo et Comptables) avec sections juridictionnelles en région

Les Justiciables

• En Italie : ts cx qui manient des deniers publics
• Au Portugal : fonctionnaires et comptables qui commettent une infraction
• En France : Comptables devant les JF et rarement les Ordo

Modalités de contrôle opéré par le Juge

• au Portugal : action civile de réparation du préjudice + action répressive (amende) soit une double responsabilité financière
• en France : sanction de l’irrégularité selon PF
• Csq : les régimes juridiques de responsabilité principalement centré sur des préoccupations de régularité et moins sur des impératifs d’efficience et d’efficacité.

​Marges de progrès pour les modèles juridictionnels (Fr, It, Port)

Adapter ses régimes jurid de responsabilité aux nouveaux enjeux de la gestion publique par un nouveau modèle de responsabilité fondé sur la notion de performance, respect des objectifs d’efficience, d’efficacité. Soit une vision extensive de la responsabilité financière incluant responsabilité managériale et juridique.

Question 9

Fin du principe de séparation

entre l’ordonnateur et le comptable

dans les CT

Answer 9

Principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable qui remonte à la révolution qui est inscrit dans la patrimoine génétique du droit financier français.

Contexte :

• ce principe n’a pas évolué depuis plus de 2 siècles alors que
  
  • les évolutions techniques sont nbreuses
  • la quête de performance, de gains de productivité et d’efficacité
• Etanchéité qui a prévalu laisse la place à la complémentarité (maitrise des processus)
• Relation non limitée à l’échange de bordereau de mandats et de titres

Contre la suppression du Ppe :

• sécurité dans la gestion des fonds publics
• évite le recours à un système d’assurance
• division rationnelle du travail

Pour la suppression du Ppe (selon une proposition de loi présentée à l’AN en octobre 2018)

• la séparation Ordo/Cptab conduit les Ordo à se désinteressé de la comptabilité
• pourrait réduire les délais de paiement
• lourdeur des procédures, excès de formalisme
• redondance des tâches et des contrôles

Solution

Le comptable public deviendrait un commissaire aux comptes qui :

• garantirait le respect des textes et la conformité aux règles budgétaires et à la réglementation financière, aux Ppes généraux de la comptabilité d’exercice
• s’assurerait de la qualité du contrôle interne budgétaire et comptable
• s’assurerait de la fiabilité des procédures de REC et de DEP
• s’assurerait de la fiabilité de la comptabilité des engagements et des mandatements et des titres, de la comptabilité patrimoniale

Il rédigerait in fine un rapport annuel, soumis au Juge des comptes, dans lequel il émettrait une opinion sur la conformité réglementaire des documents financiers (budgétaires et comptables) produits par l’ordonnateur à son assemblée délibérante.